2024年8月，国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国务院国资委）、国家发展和改革委员会联合印发《关于规范中央企业采购管理工作的指导意见》（国资发改革规〔2024〕53号，以下简称53号文），这是国务院国资委在采购管理领域制定的第一个政策性、纲领性、规范性文件，首次从规范中央企业采购管理层面提出10项要求，填补了中央企业在非招标采购活动管理方面的空白，具有重要指导意义。此前，为顺应采购交易数字化转型和发展趋势，国家市场监督管理总局和国家标准化管理委员会于2024年3月批准发布了《电子采购交易规范 非招标方式》（GB/T 43711—2024）（以下简称《规范》），在国家层面首次明确了非招标采购方式、程序、交易网络及其技术规范等相关标准。
53号文与《规范》相互衔接，从总体要求、规范、流程等3个方面全面规范了中央企业非招标采购活动，形成了较为完备的非招标采购管理体系，能有效规范中央企业非招标采购管理。
53号文以规范中央企业采购管理工作，激发市场竞争活力，有效防范违法违规行为，全面提升中央企业采购与供应链管理水平为目标，从合理选择采购方式、强化采购寻源和供应商管理、完善采购执行和评审机制、推动采购活动公开透明、提升采购数智化水平、加大集中采购力度、发挥采购对科技创新的支撑作用、更好地履行社会责任等方面进行了部署和安排。53号文针对采购方式和采购流程、供应商管理方法、集中采购模式以及支持科创产品、扶持中小企业发展、帮扶乡村振兴等长期困扰中央企业的焦点和难点，给出了明确的指导意见，对中央企业采购管理工作高质量发展具有重要意义。
2015年以来，国务院国资委持续推进开展中央企业采购管理对标活动，2020年又部署了国有重点企业对标世界一流管理提升行动，推动中央企业供应链管理向世界一流迈进。国务院国资委组织构建了采购与供应链对标评估指标体系，制定对标评估指标目标，对中央企业持续开展对标评估活动，强化企业间的经验交流，推动中央企业供应链管理价值创造能力不断提升。对标评估指标体系主要有管理组织与体制、管理流程与运营、生态与可持续发展、数字化与新技术应用等四大模块，覆盖采购与供应链管理和业务的全过程，涵盖组织架构、制度体系、采购模式、操作流程、信息化系统以及集中采购管理、需求管理、供应商管理、质量管理、风险防控管理等方面（见表1）。
经过多年的评估对标和交流学习，中央企业的采购与供应链在管理目标、管理方法、管理手段以及操作流程等方面得到了统一和规范，各企业供应链管理水平取得了长足进步，为53号文在中央企业落地执行创造了非常有利的基础条件，有效地承接了国务院国资委评估对标评估工作成效。在此背景下，《规范》、53号文相继发布，更加清晰地勾勒出中央企业采购与供应链管理提升和转型的目标和发展方向，使得供应链管理能力提升活动的可操作性得到进一步增强。
长期以来，中央企业在采购管理，尤其是在非招标采购管理上缺乏统一的管理规范，各企业在采购流程、管理方法、管理手段等方面自成体系，企业之间采购与供应链管理差异性较大。企业在落实53号文要求时面临较大挑战，其中最大的挑战来自采购方式、采购流程和采购程序的不统一。这些方面的差异，直接导致了各企业的电子招标采购交易平台的系统架构、平台操作流程、采购文件内容和应答文件要求千差万别，给参与采购活动的供应商带来诸多不便，在一定程度上增加了招标采购的交易成本，也限制了采购活动的竞争性。
以通信运营商为例，三大通信运营企业的采购方式体系均“脱胎”于政府采购，虽然3家企业采购方式名称一致，但在具体采购方式适用条件、采购流程、实施程序等方面存在较大差异。与《规范》相比，三大运营商的采购方式差异更大（见表2）。
综上所述，笔者认为，落实53号文的首要任务应当是重构企业采购与供应链管理制度体系，对企业的采购方式和采购流程进行优化和完善，全面调整为符合53号文和《规范》要求的统一的采购方式、适用条件和采购流程。采购方式的调整和采购与供应链管理全流程息息相关，是落实53号文有关采购寻源和供应商管理、采购执行和评审机制优化、支撑科技创新、履行社会责任、提升采购数智化水平等一系列工作的重要基础。
中央企业在落实53号文要求时，应充分发挥集团总部集中管理优势，结合企业现状，对标《规范》，优化完善组织机构、重构采购与供应链制度体系，优化采购与供应链管理协同机制，推动采购管理向供应链管理转型，供应链信息化平台由信息化向数字化、智能化转型，进一步提升采购与供应链管理的价值创造能力、风险防控能力和资源保障能力。
党的二十大已经将产业链供应链上升到战略高度。中央企业要认识到，53号文是产业链供应链战略的具体体现，落实53号文是中央企业的历史使命。在落实53号文要求的过程中，必然会对现有的运行机制、管理方式、工作方法形成一定冲击，这种变革要求企业走出在采购与供应链管理中长期形成的“舒适区”。变革措施一旦失当，将会给企业的采购与供应链正常运行带来一定风险，在一定程度上影响企业的发展运营。中央企业应发挥集团总部的管理优势，设立专门的领导小组和工作组，对照国务院国资委要求，制定翔实的推进计划，并将责任落实到具体的部门和个人，稳步推进53号文落地实施，务求变革工作取得实效。
落实53号文的首要工作是重构采购与供应链制度体系。要从供应链管理的角度，重新对现有的制度体系进行顶层设计，梳理整合现有制度，重构采购与供应链管理制度体系，构建供应链领域重点环节的管理机制，为企业供应链能力再提升提供强有力的支撑。设计供应链制度体系时，应围绕53号文相关要求，从顶层制度、管理制度、运营制度和规范性文件等4个层面进行重新构建。具体来说，在制定、完善和优化相关制度时，可根据企业具体情况，按照企业管理的重点和重心，针对四大层面、9个模块（供应链制度体系框架见图1）制度优化的紧迫程度，制定制度修订计划，分阶段持续推进实施。此外，重构制度体系时，应注意制度之间的层次关系和衔接，避免出现制度冲突以及制度间留有空白的情况。
重构采购与供应链制度体系首要任务是调整采购方式，对企业来说调整采购方式的首要任务是修订企业的《采购管理办法》。《采购管理办法》建议着重从以下3个方面进行完善。一是统一和明确采购方式名称、定义、适用条件以及实施流程、程序及管控要点，为后续信息化系统的改造夯实基础。二是将小额采购、应急采购、创新产品采购、政策性采购和扶持中小企业发展、帮扶乡村振兴等一并考虑，避免制度“打架”，增强制度的实用性、适用性，切实将53号文相关要求落实到位。三是编制配套的采购需求、采购文件范本，制定与制度和范本相对应的操作手册、操作规范。这样既能确保制度重构顺利落地执行，又能防止制度调整给正常的采购业务带来规范操作方面的风险。
中央企业采购与供应链信息化水平普遍较高，多数企业建设了企业招标采购电子交易平台和企业内部电商平台，以支撑整个集团的采购寻源和物资供应保障工作。经过多年的不断优化和完善，信息化平台运行已经较稳定，可满足集团下属单位业务发展和企业日常运营的采购需求。在完善和修订《采购管理办法》和对在用系统数据结构进行规范、对历史数据进行清洗后，企业要对照53号文要求，按照调整后的采购方式、采购流程对招标采购电子交易平台和内部电商平台进行全面升级改造。平台升级改造要与采购管理制度调整同步进行，避免出现平台与制度不一致的情况，以防引发审计检查风险。在对采购交易平台进行改造时，要按照国务院建设全国统一大市场的决策部署，参考地方政府资源交易平台改造经验，充分考虑未来企业间电子交易平台CA（Certificate Authority，证书授权）互认等因素，避免重复建设。在改造内部电商平台时，应当按照53号文的要求，增加平台的比质比价功能，确保平台铺货具有较为充分的竞争性。
（本文摘编自《中国招标》2024年第12期《重构采购制度体系 推动央企供应链能力再提升》，作者系中国移动通信集团陕西有限公司程建宁）
