解读@从53号文看央企采购管理新趋势
发布时间： 2024-12-26
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2024年8月，国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国务院国资委）、国家发展和改革委员会（以下简称国家发展改革委）联合印发《关于规范中央企业采购管理工作的指导意见》（国资发改革规〔2024〕53号，以下简称53号文）。这一重要政策的出台，不仅契合国家发展战略，也为央企采购管理工作指明了方向，而且以央企采购管理变革为风向标，预示着我国采购管理领域将迎来新的变革与发展。
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，对健全推动经济高质量发展体制机制进行了顶层设计，特别强调“健全提升产业链供应链韧性和安全水平制度”。总体来看，近年来，《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》（发改法规规〔2022〕1117号）、《招标投标领域公平竞争审查规则》（国家发展改革委等八部委令第16号）、《关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号，以下简称21号文）、《关于完善市场准入制度的意见》等一系列配套性制度相继出台，53号文的颁布也是顺应国家顶层战略设计，落实党中央决策部署的重要一环。
众所周知，央企在我国国民经济中具有重大意义和特殊地位。一方面，央企的主营业务聚焦国计民生和基础领域，对国家长远发展和全民福祉具有关键作用；另一方面，央企既是参与市场竞争的市场化主体，又要接受国家管理，承担重要国民经济和社会发展任务，其市场地位具有一定特殊性，其采购工作往往涉及公共利益，既不能完全像私营主体和个人一样放任自流，也不能进行过度的行政干预以影响到市场经济的公平竞争环境，故需要进行专门、精心的制度设计。
53号文是专门围绕央企采购管理的重要指导性文件，立足于新形势下央企面临的新机遇和新挑战，统筹考量近年来央企采购领域的实际问题，为央企采购提供明确规范的指导方针。相较于过去仅是行业协会或央企自行制订规则，53号文由央企直管部门国务院国资委和国家宏观经济管理部门国家发展改革委联合印发，具有更高的效力位阶和权威性。同时，53号文对非招标采购方式、供应商管理、集中采购、采购数智化等近年来央企采购管理的重大关键领域作出明确回应，反映出党中央、国务院对国有企业尤其是央企采购工作的高度重视。
53号文结合央企实际情况，特别针对近年来巡视、审计中反映的突出问题，综合考虑采购制度完善、企业数智化转型、科技创新发展、承担社会责任等方面工作任务，具体从强化采购寻源和供应商管理、完善采购执行和评审机制、推动采购活动公开透明、提升采购数智化水平、加大集中采购力度、发挥采购对科技创新的支撑作用、鼓励更好履行社会责任等7个方面提出要求。针对当前央企采购管理实际情况，建议重点关注以下五大亮点。
53号文是首次针对央企非招标采购方式进行统一规范的部门规范性文件，明确规定招标之外的4种采购方式及相应适用条件，规定对于不属于依法必须招标项目以及国家相关法律法规明确可以不进行招标的项目，除自愿采用招标方式外，应当选择询比采购、竞价采购、谈判采购、直接采购等4种采购方式之一。这一明确规定为央企依法合规地建立科学的采购制度体系提供了依据，有利于在央企层面率先统一标准，实现规范管理，后续有望借助央企的引领作用，指导其他类型国有企业甚至私营企业开展制度建设。
尤其值得注意的是，53号文以“直接采购”取代政府采购领域的“单一来源采购”表述，体现出央企和国家行政机关等的差异，并对直接采购的7种适用条件进行了明确规定，还特别指出“对于围绕核心主业需集团内相关企业提供必要的配套产品或服务的情形，如确需采用直接采购方式，应当由集团总部采取有效措施，加强集中管理，采购人分级履行决策程序后报上级企业备案”，一方面明确了集团内部企业的配套产品或服务可以采取直接采购，有效解决部分央企内部“应协同尽协同”要求的落地问题，但在实务中须明确流程，加强集中管理和履行备案程序；另一方面，53号文明确战略物资可以直接采购，故各大央企应尽快明确自身的战略物资类目，因地制宜地采取直接采购方式。
53号文对央企强化采购寻源和供应商管理提出进一步要求，重在提升供应链管理的科学性和可持续性。企业采购的立足点是为生产经营提供安全合理保障，降低供应风险，重视供应商遴选和管理的长效机制。53号文明确要求，深化与优质供应商的长期稳定合作，提出对供应商开展全生命周期评价，实施量化考核，建立合格供应商名录并做好动态管理。综合考核结果及资质信用、管理水平、创新能力等进行分级管理，并强化央企间供应商信息和考核结果的公开共享，建立高风险供应商名单共享机制，同时特别规定对高风险名单运用的限制，避免滥用高风险名单造成实质性排斥潜在供应商的结果。
53号文要求，央企应健全采购执行机制，按照程序并依照国家有关标准制定采购计划、编制采购文件、发出采购公告或邀请书、发送采购文件、组织采购评审、确定成交供应商、签订合同，要求参考相关国家标准、行业标准，抓紧制定或修订采购管理制度和实施细则，其中小额零星采购可适当简化采购流程。同时，要求完善评审专家机制，对评审小组组成标准、评审专家库建立与共享、评审专家准入考核提出指导意见，并突出强调专家履职能力的提升。
53号文强调采购流程的规范化和透明化，鼓励搭建电子采购交易平台、在线监管系统互联互通等数智化手段的应用，特别要求结合企业实际确定公开采购限额基准线，限额以上的采购项目原则上应采用公开方式，在相应媒介公告公示信息等，从而推动采购公开透明。
首先，53号文对加强集中采购提出要求。一是加强标准化建设，并向标准化设计、选型等前端延伸，做好深化集中采购管理的前期工作。二是明确集团总部应加大对集中采购的管理力度，加强采购目录管理，灵活采用“统谈统签”或“统谈分签”采购模式。三是对于相似度高、采购量大的品类，在不违背反垄断市场竞争规则前提下，支持央企开展联合采购。
其次，53号文关注提升采购数智化水平。一是深化电子采购系统应用，支持央企电子采购与大数据、人工智能、区块链等新技术融合发展，实现业务公开、过程受控、全程在线、永久可追溯，企业既可自建平台也可自主选择其他央企、地方或第三方电子交易系统。二是大力推广企业电子商城，鼓励央企自建电子商城，并要求通过竞争性方式依法合规确定铺货供应商，同时持续完善商城比质比价等功能，不断优化业务流程与交易管控，择优选取商品。
最后，53号文明确了电子采购系统收费的合理性，要求合理确定收费标准，严格规范收费行为。也就是说，央企平台、商城等可以收费，但应注意收费标准合理性，不应重复收费且不将收费作为前置条件排斥或限制潜在供应商。
53号文就支持科技创新、扶持中小企业和落实政策性采购等提出具体要求。首先，鼓励央企先试先用首台（套）设备、首批次材料、首版次软件，可采用谈判或直接采购方式。针对卫星导航、芯片、高端数控机床、工业机器人、先进医疗设备等创新领域，鼓励央企带头使用创新产品。其次，要求加大对中小企业的扶持力度，不得设置不合理条件排斥、限制中小企业，鼓励通过预留份额、优先安排价款支付等方式支持中小企业发展。最后，要求央企履行社会责任，落实政策性采购要求，支持定点帮扶和对口支援地区的企业和产品，促进地区之间的均衡发展。
我国在采购领域密集出台了诸多政策文件对国家大政方针进行落地部署，党的二十届三中全会对健全推动经济高质量发展体制机制进行了顶层设计，53号文的适时出台，既是顺应大势，也是对央企采购管理制度完善的工作指南。在此基础上，各大央企应当顺应潮流，积极开展如下工作以完善自身采购管理制度：
一是尽快基于53号文开展自身采购管理制度和实施细则的梳理和修改工作，全面对标53号文，完善自身采购合规性审查。
二是按照53号文要求，建立完善和动态调整合格供应商库，加强对供应商的全生命周期管理，在新形势下强化企业供应链抗风险能力，同时平衡好高风险供应商名单制定、应用和维持供应商公平、永续竞争之间的关系。
三是完善集中采购和在线采购，健全完善集中采购管理体系，加强标准化建设和采购目录管理，重视战略物资直采，加强数智化采购平台的搭建和维护，推广高效、便捷、可追溯的在线采购模式。
四是聚焦工作重心，在53号文填补央企非招标采购管理制度空白的基础上，加强自身非招标采购管理工作，结合《电子采购交易规范 非招标方式》（GB/T 43711—2024）等规范，常态化开展非招标采购专项治理工作。
五是建立完善指标体系，加强内部评估。在53号文的要求基础上，将各项要求细化拆分并根据自身实际情况指导工作落实和绩效评估的指标体系，便于央企全面系统地推进工作部署并细致、量化地评估工作实效，提高央企量化精益管理水平。
六是组建专门的采购人才队伍，完善人才培育体系。人才是企业发展的核心资源，应充分认识到专业化采购人才的战略价值，通过多种手段培育专门的采购人才队伍，维持队伍的连续性和战斗力，并通过完善人才培育体系，为企业源源不断地培养采购人才，维持人才梯队的可持续性。
53号文除了对央企采购管理工作提出了全面细致要求外，还关注外部环境变化带来的风险，积极落实国家对关键领域自主可控的战略需求。对于原创技术策源地企业、创新联合体、启航企业等产生的创新产品和服务，工业和信息化部等部门相关名录所列首台（套）装备、首批次材料、首版次软件，以及《中央企业科技创新成果推荐目录》成果，53号文提出，“在兼顾企业经济性情况下，可采用谈判或直接采购方式采购，鼓励企业预留采购份额并先试先用”。
21号文规定：“鼓励国有企业通过招标投标首购、订购创新产品和服务。”而首购、订购均属于《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（财库〔2024〕13号）规定的合作创新采购模式（合作创新采购是指采购人邀请供应商合作研发共担研发风险，并按研发合同约定的数量或者金额购买研发成功的创新产品的采购方式）。合作创新采购方式分为订购和首购两个阶段：订购是指采购人提出研发目标，与供应商合作研发创新产品并共担研发风险的活动；首购是指采购人对于研发成功的创新产品，按照研发合同约定采购一定数量或者一定金额相应产品的活动。
由上述文件可知，53号文允许央企对创新产品和服务采用谈判或直接采购方式，但21号文又鼓励国有企业采用招标投标方式首购、订购创新产品和服务。两者在采购方式上存在差异，21号文针对的国有企业包含央企，且是国务院办公厅向各省级人民政府和各部委印发，对央企的主管机关国务院国资委具有约束力，而53号文仅是国务院国资委、国家发展改革委向央企发出的文件。虽然21号文采用的表述为“鼓励”，但实践操作中主要采用招投标模式的可能性极大，故53号文允许央企对创新产品和服务采用谈判或直接采购方式，是否能够最终落地，还有待观察。
当然，上述两份文件在具体适用范围上存在一定差异，存在分别解释的空间，并不能一概而论地认为53号文中的规定完全无法落地。但考虑到两者均覆盖到了“创新产品和服务”，在有关部门未对两文件各自适用范围作出清晰界定的情况下，要求央企冒着违反21号文规定的风险执行53号文中的相关规定，对创新产品和服务直接采用谈判和直接采购方式进行采购，尚不具有广泛的可行性，这也是在实务中需要关注的风险点。
（本文摘编自《中国招标》2024年第12期《积极响应国家顶层设计 全面指导央企采购管理——从53号文看央企采购管理新趋势》，作者系北京德恒律师事务所何学源）
