近来，关于政府采购服务的各类文件、新闻如雨后春笋般潮涌而来，出现了“服务”、“公共服务”、“社会工作服务”等多个概念，那么这些概念之间是什么关系？政府要购买的“服务”是什么？政府为什么要“购买服务”？在政府购买服务过程中，政府采购能做什么？笔者结合工作实际，就上述问题进行探讨。

买的是什么

相信每一个人对“服务”一词都不会陌生，但如果要回答“什么是服务”，可能没有几个人能说得清楚。通常被普遍接受的说法是：服务是指为他人做事，并使他人从中受益的一种有偿或无偿的活动。

就概念来讲，“服务”与“公共服务”、“社会工作服务”之间应该是包含与被包含的关系。但是，公共服务和社会工作服务是否存在包含与被包含的关系呢？为了弄清这一问题，我们先来看一下二者的定义和内容。

公共服务以合作为基础，强调政府的服务性，强调公民的权利，包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。公共服务是公共行政和政府改革的核心理念。政府购买公共服务指政府机关及公共部门按照法定程序和采购目录，将原来由政府直接承担或通过事业单位承担的公共服务事项，以合同方式交给有资质的社会组织完成，并根据后者提供服务的数量和质量，按照一定标准进行评估后支付服务费用。

2012年11月14日，民政部、财政部联合印发《关于政府购买社会工作服务的指导意见》（民发〔2012〕196号，以下简称“196号文”），指出社会工作服务是社会工作专业人才运用专业方法为有需要的人群提供的包括困难救助、矛盾调处、人文关怀、心理疏导、行为矫治、关系调适、资源协调、社会功能修复和促进个人与环境适应等在内的专业服务，是现代社会服务体系的重要组成部分。政府购买社会工作服务，是政府利用财政资金，采取市场化、契约化方式，面向具有专业资质的社会组织和企事业单位购买社会工作服务的一项重要制度安排。

从上述内容来看，公共服务应该定位为政府必须提供的基础性服务，而社会工作服务是针对特殊群体的、较为专业的、相对高层次的服务。二者之间并不存在包含与被包含的关系，但可能存在交集。

可以肯定的是，社会工作服务和公共服务都是政府要购买的服务内容。具体来讲，是把社会工作服务、公共服务中适合市场化方式提供的内容和事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。

政府向社会购买公共服务、社会工作服务，是逐渐从注重效率转向更加注重质量和公平，是从强调较低的成本转向强调广泛参与的重大变革，这一购买过程将更好地惠及普通民众。应该说，这项决策符合服务型政府建设的方向，有利于进一步理清政府、市场和社会三者之间的关系，释放出了新的改革红利。

由谁来主导

政府购买服务使用的是财政性资金，应该属于政府采购范畴。作为政府采购监管部门，财政部门在政府购买服务过程中，具体负责哪些工作呢？

196号文指出，各级政府是购买社会工作服务的主体。各级民政部门具体负责本级政府购买社会工作服务的统筹规划、组织实施和绩效评估；各级财政部门具体负责本级政府购买社会工作服务规划计划审核、经费安排与监督管理；各有关部门和群团组织负责本系统、本行业社会工作服务需求评估，向同级民政部门申报社会工作服务计划并具体实施。

政府购买公共服务具有较强的广泛性和针对性，同时又涉及到政府职能转变，按照职责分工，财政部门不能很好地成为规划、实施的主体。196号文是针对政府购买社会工作服务进行部署的，在这里，民政部门是规划、实施的主体，财政部门具体负责采购计划审核、经费安排。那么，政府购买范围更广的公共服务，哪个单位应该成为规划、实施主体呢？

按照《政府采购法》等相关法规精神，应按照谁预算、谁使用、谁采购的原则来确定采购主体。参照这一原则，具体到政府购买公共服务，应该是本项服务的原提供者做为采购的主体，因原提供者对本项服务的需求和要求最为明确，所以，这个采购的主体同时又应是监督履约验收的主体。

鉴于政府向社会提供公共服务的部门较多，因此任何一个单独的政府组成部门都不能全部承担此项工作的规划、实施职责。为促进政府购买服务工作发展，建议由政府主导，成立跨部门的领导小组，领导小组下设办公室。考虑到工作性质，领导小组办公室应为常设机构，负责协调、评估、评价政府购买服务相关工作。由领导小组作为规划、实施主体，由领导小组成员、原公共服务的提供者作为采购主体，财政部门作为购买行为的经费保障和监督主体。由此实现三位一体，做到相互监督和制约。

政府采购能做什么

政府购买公共服务、社会工作服务被纳入政府采购范围后，成了政府采购新的品目和项目。社会组织作为提供这些服务的主体，成为了对应意义上的供应商，其提供的“商品”面向社会大众。这给政府采购工作带来了需要解决的新问题。

非营利性的社会组织与以营利为目的的企业单位在身份上存在不同，我们可以参照《政府采购法》，给予社会组织类似于“供应商”的身份。包括质疑与投诉、监督检查等机制，以及采购人、代理机构、监管部门的责任等，都可以参照相关规定，但毕竟不是长久之计。

公共服务、社会工作服务直接面向社会公众的特点决定，一旦进入采购程序、执行程序后，对其的监管、变革以及后续保障等都成为比较敏感的社会问题，这样的采购项目已经超越了现有政府采购法律法规约束的范围。所以，完善的政府购买公共服务、社会工作服务机制还应包括招投标程序、购买程序、绩效评估程序和纠纷解决机制、应急处理机制等等。而这些问题，对于政府购买服务主导部门、政府采购监管部门、政府购买服务的采购主体等各方来讲，都是一项任重而道远的工作。

来源：中国政府采购报